我国行政区划设置详解

我国现行的是“省、市（地级）、县、乡”四级行政区划体制。但有一段时间，学界曾普遍流传着一种观点：“地级市违宪”。并强烈建议取消“地级行政区”的设置，严格按照宪法要求，实行“省、县、乡”三级行政区划体制。而实际上我国地级行政区划的设置已经实行了数十年，“地级市违宪”这种观点从何而来呢？这种观点正不正确呢？

本文就从这个问题展开，详细解读我国的行政区划设置。

 

 

 

一、我国现行行政区划设置

“行政区划”是“行政区域划分”的简称。

现实中，我国行政区域划分为“省、市、县、乡”四级。

第一级是省级行政区：省、自治区、直辖市、特别行政区

第二级是地级行政区：地区、盟、自治州、市（地级）

第三级是县级行政区：县、自治县、旗、自治旗、市（县级）、市辖区、林区、特区

第四级是乡级行政区：乡、民族乡、镇、街道、苏木、区公所

还有第五级、第六级行政区就到村里了，这里只解读前四级行政区划。

（一）容易混淆的点。

在这个四级行政区划体制里，有两个地方容易混淆。

1、把行政区划单位和地理单位混淆。

典型的如“市”，他有两层含义。

（1）第一层含义是地理单位。当“市”作为一个地理单位使用的时候，和县是并列的，仅仅指称一座城市，只是城市大小区别而已。比如北京市、上海市是省级行政区，广州市、深圳市是地级行政区，这四个城市分处在不同级别的行政区上，但我们却统称为一线城市，俗称“北上广深”。再如，潍坊市和寿光市都是全国文明城市，但潍坊市是地级行政区，寿光市和临朐县都是县级行政区。寿光市以前也是潍坊市下辖的一个县，因为比临朐县发展的好，在1993年撤县设市。但撤县设市了，他还是一个县级行政区，为了区分，我们通常把这类“市”称为县级市（后文有详细介绍）。同样的，四个直辖市也是一座城市，级别很高的城市而已。如下图1，从第三级上到第一级：寿光市→潍坊市→北京市，都称为市，但级别却一级比一级高。

（2）第二层含义是行政区划单位，我们平时都把“地级市”简称为“市”，所以市作为行政区划单位使用时，他就是特指第二级行政区。因为这两个含义本身难以区分，所以在遇到某个不熟悉的市时，无法直接通过她的名字来判断她的级别，她有可能是个地级市，也有可能是个县级市，这时就需要结合她的隶属和管辖关系来综合判断。县就相对简单一点，不管熟不熟悉，只要是个县，那肯定是第三级行政区，没有例外。但是对于它的行政级别，还是不能通过名字轻易下定论，这就是下面要提示的第二个容易混淆的点。

2、把行政区划级别和行政级别混淆。

（1）对于绝大多数城市来说，他们的管辖或隶属关系与其所属的区划级别是一一对应的。比如山东省—济南市—平阴县，在行政区划上分别是省、市、县三级，他们在行政管理上的管辖关系、职权设置也是按照山东省—济南市—平阴县这个顺序设置的。这个对应关系对绝大多数城市是符合的。但是也有很多例外！典型的，海南省下辖的三亚市、琼海市、定安县，这三座城市互相间没有管辖关系，而都由海南省直接下辖，不同的是，三亚市是地级市属于二级行政区，而琼海市和定安县属于三级行政区，因为直接归省里管辖，所以属于“省直辖县级行政单位”。又因为琼海市是县级市，所以琼海市又称为“省直辖县级市”或“省直管市”，而定安县称为“省直辖县”或“省直管县”。如下图2：

一般情况下，这类“省直辖县级行政单位”的行政级别，比普通县高、比地级市低，所以是副厅级。

（2）对于绝大多数城市来说，处于同一行政区的城市，具有相同的行政级别。二级行政区的江苏徐州市和山东潍坊市行政级别相同（厅局级）；三级行政区的潍坊市奎文区、泰安市宁阳县、威海市文登市，行政级别相同（县处级）；四级行政区的镇、乡、民族乡等行政级别也相同（乡科级）。但是也有很多例外！比如二级行政区里的“地区”都比“地级市”行政级别要高，因为地区属于省政府的派出机关，黑龙江大兴安岭地区公署（副省级）是黑龙江省的派出机关，其行政级别要比黑龙江大庆市（正厅级）高，另外还有很多副省级城市也比普通地级市高半级；三级行政区里，省直辖县要比普通县级别高；四级区划里，副省级城市市辖区的街道办比普通乡镇级别要高。

原因下面一一来解释。

（二）每一级区划设置详解。

下面按照由上到下的顺序，详细对每一级行政区进行解读。

1、第一级行政区

又叫省级行政区，共有4种：省、自治区、直辖市、特别行政区。

目前我国一共有：23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。

这一级的设置不难理解，也不存在什么问题。

2、第二级行政区

也叫地级行政区，共有四种：地区、市（地级）、盟、自治州。

这一级的分类虽然少，但是互相间的历史关系却比较复杂。目前，我国共有294个地级市、30个自治州、7个地区、3个盟。

（1）地区。“地区”虽然在数量上远不及“市（地级）”，但在第二级行政区里，“地区”才是根正苗红的，地级市是后来1983年的全国行政区划改革中正式成形的，是半路杀出来的。

从清末到民国，我国在行政区划上实际实行的是“省、县、乡”三级制。到了1932年，民国政府开始在省与县之间，加设了一个“行政督察区”，作为省政府的派出机关，负责监督管理若干个县，其办事机构为“行政督查专员公署”，简称“行政公署”或“行署”。这个时候的行署还只是一个虚设，并不具有地方政府的功能。建国以后，新中国基本上继承了民国的三级区划体制和“行署”制度，并改称“行政督察区”为“专区”，这之后“专区”逐渐发展成为具有地方政府性质的二级行政区。到了1971年，专区又改为“地区”。这就是“地区”作为第二级行政区的由来，所以这一级也叫“地级行政区”。后来在1983年的全国行政区划改革中，大部分地区被合并裁撤，目前全国仅剩7个。黑龙江和西藏各一个，剩下5个全在新疆。虽然仅剩7个，但这7个地区在法律上属于省政府的派出机关，行政级别比普通地级市要高。其法律依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的规定：

第六十八条　省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。

《地方组织法》中没有明确定义这类派出机关叫什么名称，可以参考的是，《中国机构编制网》将这类派出机关“定义”为“省、自治区人民政府批准设立的行政公署”。所以在《中国机构编制网》看来，现存的这7个“地区”就是宪法中规定的省一级政府的派出机关。而“地级市”虽然量大，却来路不明。这就是“地级市”的尴尬之处。

（2）市（地级）。这里的市指的就是“地级市”。下面重点解读下地级市的来头。

“市”这个字和“县”一样在历史上出现也很早，最初的含义是指“进行交易的固定场所”，类似于现在的“集市”。所以“市”这个字最早只具备商业上划分地域的功能。秦汉时期，在京都、郡、国乃至大县城内，几乎都有官府在指定地域设立的“市”，并与居民所住的“里”或“坊”严格分开，比如《木兰辞》中的名句：“东市买骏马，西市买鞍鞯，南市买辔头，北市买长鞭”，其中的“东市”、“西市”、“南市”、“北市”，就是实例。一直到民国以前，我国历史上这类商业“市”层出不穷，并不乏有规模宏大的城市存续，但这些“市”一直没能独立出来，成为一个单独的行政区域或地方政府，而一直是依附于“县”之下的一个商业划分。到了近代民国，受城市化进程以及地方自治运动的影响，“市”才开始具有了行政上划分地域的功能，并逐渐诞生了许多与“县”平级的行政区。

1920年，受地方自治运动影响，广东省的广州市出台并通过了《广州市暂行条例》，《条例》第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。”这条规定宣告了中国第一个城市型行政区的诞生，汕头市紧随其后，于3月成为第二个城市型行政区。在我国历史上，市与县几乎同一时期作为地理划分单位出现，但是在承担行政上划分功能上，市却比县晚了近两千年。

前文提到，民国时期，我国在行政区划上实际实行的是“省、县、乡”三级区划体制。因为后来出现了很多与县平级的市，所以又称为“省、县（市）、乡”三级区划体制。建国以后，我们基本上继承了这种三级区划体制，但是部分地区也在尝试“市管县”的体制，要么是把原来的县划给市管辖，要么是新设一个市管辖若干个县。比如：

1950年旅大行署区改为直辖市旅大市，管辖金县、长山县；
1951年浙江省将省直辖的杭县划归杭州市管辖；
1958年河北省撤销“天津地区”，将武清、静海等12个县划归省辖天津市管辖。

总之早在建国伊始，一部分“市”升官了，做了“县”的领导，成了省与县之间的行政区，这就是后来“地级市”的雏形。1959年9月17日，第二届全国人大常委会第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制作出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。1983年，国家在全国展开行政区划大改革，大量的地区被裁撤或与市合并。地区大量消失，地级市却如雨后春笋般出现。由于这些市与根正苗红的“地区”同属一个区划级别，所以俗称“地级市”。这就是地级市作为第二级行政区的由来。

（3）盟、自治州。这俩都属于少数民族聚居地的区划，其中盟是内蒙古独有。这两个区划设置比较简单，就不进一步解读了。

3、第三级行政区

又叫县级行政区，共有8种：县、市辖区、市（县级）、自治县、旗、自治旗、林区、特区。

第三级行政区的设置是最复杂的！目前，我国第三级行政区里共有，县1372个、市辖区987个、市（县级市）366个、自治县117个、旗49个、自治旗3个、林区1个、特区1个。

（1）市（县级）。这里的市指的是“县级市”。在解读地级市时已经分析过了，“市”最早与“县”是平级的，二者有如下几个方面的区别：

一是出现时间不同。县的历史最悠久，早在春秋时期就作为地方行政区出现了，是最基础的区划单位；而市作为区划单位是在近代城市化进程中才出现的。

二是发展重心不同。对县来说，农业是基础、是重点，工业是方向；而市是工业发展已经领先，城市化程度较高了。

在城市化进程中，二者互相促进、互为补充。

前文提到过，1983年的行政区划大改革中，大量的市与地区合并或直接晋升到地级行政区，剩下的市呢，就仍属于县级行政区。为了与那些晋升的“市”区分开来，这些没晋升的“市”，就俗称为“县级市”。这是目前现存“县级市”的来源之一。

另外一个来源是“撤县设市”，这是现存县级市的主要来源。虽然县级市与县同属一个级别，但是县级市的自主权和资源支配权更大，于是为了促进地方发展和城市化，县发展到了一定程度就可以申请“撤县设市”，以争取更多的自主权，更有利于地方发展。而“撤县设市”的这班快车也正是在1983年正式开动，在十多年里火速前进，截至1998年底，我国县级市数量达到437个，其中近350个是“撤县设市”而来，浙江义乌市、济南章丘市、威海荣成市都是搭的这班快车。但这班块车在1997年被国务院紧急刹车，至今的20年冷却期中，只有极少量的县通过了“撤县设市”的批准。

另外需要注意的是，我国宪法中并没有“市管市”的规定，市只能是由省级行政区来管辖。所以原来归地级市管辖的县，“撤县设市”后按理应脱离地级市，直接变更为省管辖，成为“省辖县级市”的一员。但这些改市的县，综合实力超过了普通县，又远没有达到地级市的水平，直接省辖不大合适，不利于区域平衡发展。怎么办呢？

现实中的解决办法就是加一个“代管”的过渡期。具体来说，就是符合条件的县“撤县设市”后，名义上脱离地级市，变更为省直辖，但先由原地级市代管，等到继续发展到一定程度后，再改为省直辖。进一步发展之后，这个城市还可以改为地级市。比如河南省的济源市，以前是焦作市下辖的一个县，后逐步晋升为地级市。

（图中有关济源市的信息来源于济源市政府门户网站，但是在民政部的《全国行政区划信息查询平台》中，济源市还停留在省直辖县级市阶段。但为了方便理解，还是举此为例。）

（2）县、市辖区。这俩是第三级行政区的基础组成，其中以县为首，所以这一级又叫做县级行政区划。二者的区别在于两个方面：

一是特点不同。市辖区是以城市为主要内容，是城市的再分割，各个市辖区共同组成一个完整的城市；而县是以非城市地区为主要内容，是对中心城市以外的地域划分和聚合。这与前文市与县的区别一致，因为“市”实际上就是“城市”的简称。

二是形成方式不同。市辖区是自上而下形成的，先有城市，然后再对城市进行分割划区，严格来说，单个的市辖区并不能称为一做城市，而应该是该地区所有的市辖区联合起来才能组成一个功能完整的“城市”；而县是自下而上形成的，是对人口达到一定数量的、各个乡镇的联合，一个县单独就可以构成一座城市，只是城市规模和发展程度相对市要小而已。比如济南市的各个市辖区组成了济南市的市区，平阴县是济南市下辖的县，他虽然与市辖区同级但却有自己完整的城区。

我国有部分市辖区是由原先的县“撤县设区”而来的，“撤县设区”和“撤县设市”一样，都是促进城市化的行政手段。但一个县划为区后，对人财物各方面资源的支配能力都将大大阉割，远不如县时独立，这也从侧面说明，单独一个市辖区并不如一个县完整独立。另外“市辖区”是城市化进程的产物，是近代才作为行政区划单位出现的，其划分多依据政治需求，而“县”则是一个非常古老的行政区划单位，自春秋时期就已经出现了，其划分多依据历史、文化、地域等传统因素。

此外还需要注意的是，市辖区又可分为两种，一种是直辖市的市辖区，另一种是地级市的市辖区。由于直辖市地位等同于省，属于一级行政区，所以直辖市的市辖区级别等同于地级市。但是在谈到行政区划概念时，一般把直辖市的市辖区归类为第三级行政区，也即县级行政区。这就是为什么本文在前文强调要把“行政区划级别”和“行政级别”进行区分，否则就会难以理解这种设置。

（3）自治县、旗、自治旗。这些都是少数民族地区的行政区划单位，其中旗和自治旗都是内蒙古独有的。自治旗不多，目前全国一共就3个。

（4）林区、特区。这俩是比较特殊的区划单位，而且全国都独一个：

唯一一个林区是湖北省的神农架林区，辖6镇2乡和1个林业管理局；

唯一一个特区是贵州省六盘水市六枝特区。

特区是我国70年代三线建设时期，在西南地区设立的几个承担特殊任务的城市。1964年以后，由于中苏交恶以及美国在中国东南沿海的攻势，我国展开了大规模的工业迁移，史称三线建设。当时设立的特区后来大多被裁撤合并，目前仅存一个六枝特区。注意这里的特区和后来改革开放时设立的经济特区可不是一回事。

4、第四级行政区

也叫基层行政区或乡级行政区，共有6种：乡、镇、民族乡、苏木、街道、区公所。

目前我国共有：19531个镇、14677个乡、6152个街道、1092个民族乡、182个苏木，2个区公所。

（1）乡、镇。这俩是最基础的基层行政区划单位。二者级别相同，都是乡科级，区别在于，镇比乡面积大，人口规模大，经济发展较强。所以镇比乡的城镇化程度高一点，乡发展到一定程度了可以“撤乡设镇”。此外，县或县级市政府所在镇一般都叫城关镇。不过现在大部分县级市都设有街道办作为城区的区划设置。

（2）民族乡、苏木。这俩属于少数民族聚集地的区划单位，其中苏木和旗、民族旗、盟相同，都为内蒙古独有。有的资料将这182个苏木划分为181个苏木，和1个名族苏木，这个民族苏木指的是内蒙古自治区呼伦贝尔市陈巴尔虎旗下辖的鄂温克民族苏木，本文不采用这种分法，而统一分为苏木。

（3）街道、区公所。这俩个比较特殊。前四个都是地方建制，而街道办和区公所是派出机关，不是地方建制。根据《地方组织法》的规定：

第六十八条 县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。
市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

按照上述法律规定，市辖区和不设区的市可以设置街道办。

街道办全称为“XX市XX街道办事处”，对于生活在城市里的朋友们来说，街道办再熟悉不过了，而且大家还都知道，街道办和乡、镇是一个级别，但是如果我们就这样把街道办和乡镇之间画等号，那可就犯了大错。因为街道办是区或市政府的派出机关，性质可与乡镇不同。同样，县也可以设置派出机关，县的派出机关就叫做“区公所”，民间也称之为“县辖区”，虽然法律上允许设置区公所，但现实中“区公所”却非常稀少，目前国内仅剩两个：河北省张家口市涿鹿县南山区公所、新疆维吾尔自治区喀什地区泽普县奎依巴格区公所。

上述六个乡级行政区，行政级别相同，都是乡科级，但是有例外。例外主要为两类：

一是直辖市和副省级城市。这两类城市市辖区的街道办一般都是县处级单位，因为直辖市和副省级城市本身行政级别较高，导致下辖区级别也高，而街道办又是区政府的派出机关，级别自然也高。比如北京市（直辖市）市辖区的各个街道办，济南市（副省级城市）市辖区的各个街道办就都是正处级。

二是部分地级市不下设区，而是直接下设街道、乡、镇。这些街道、乡镇的行政级别就相当于县处级了。这类不设区的地级市俗称直筒子市，全国这类直筒子市一共就五个：广东省的东莞市和中山市，海南省的三沙市和儋州市、甘肃省的嘉峪关市。

以上就是我国现行的行政区划制度。很明显，这是“省、市、县、乡”四级制度。那宪法中是怎么规定的呢？

 

 

二、宪法中有关行政区划的规定

我国现行宪法对行政区划是这么规定的：

上述内容是《宪法》第三十条的原文。本条一共分为三款，第一款是对我国行政区划级别和内容的规定，分为三项来表述，每一项是一个级别的行政区，每一项中列举的种类就是对这一级行政区的详细分类。由于该条规定在列举分类时，并没有加“等”或“其他”等字眼，所以属于列举穷尽。

下面我们对条文内容逐句分析：

1、第一款第一项：（一）全国分为省、自治区、直辖市；

这是宪法规定的第一级行政区设置，只列举了三种。现实中多了一个“特别行政区”。“特别行政区”的法律依据是宪法的第三十一条：

国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

所以第一级行政区划问题不大。

2、第一款第二项：（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市。

这是宪法规定的第二级行政区设置。这句话有两层含义，一是县级行政区分为四种；二是只有省、自治区可以管辖县级行政区。

这句话短短14个字，却有四个关键点：

（1）按本句的文字表述，自治州、县、自治县、市，都是直接归省或自治区管辖。而现实中，他们大部分都归地级市管辖，也就是说，现实中在省和县（市）之间，加了一个地级市。

（2）现实中，县级行政区一共有八个，其中只有三个，即“县、自治县、市”与本项列举的种类是一致的，另外五个县级行政区分别是“市辖区”、“旗”、“自治旗”、“林区”、“特区”。其中“市辖区”的法律依据是后面第二款的上半句：直辖市和较大的市分为区、县。这里的“区”就是“市辖区”，这项规定实际上是补充增加市辖区为县级行政区；“旗”、“自治旗”都是少数民族聚集地的区划，本来少数民族地区自主化程度就高，所以说得通；“林区”和“特区”这俩设置怎么都是说不通的，不过全国都只独一个，也就不深究了。

（3）按本句表述，“自治州”应该是与“县”一样，属于县级行政区。但我国现存的自治州全部下辖“自治县”、“县”、“市”，实际属于地级行政区。不过现实中这样划分也是有法律依据的。那就是第二款的下半句：自治州分为县、自治县、市。

（4）本句中的“市”没有再做进一步的区分，所以我们分不清这句话里的“市”对应的是现今的地级市还是县级市。本文认为，如果严格从宪法文意解释，这里的“市”应该对应现今的县级市，不能包含地级市。这需要结合《立法法》、《组织法》等其他法律规章以及宪法的演变来进一步分析，留在下一期做详细解读。

3、第一款第三项：（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。

这是宪法规定的第三级行政区设置，法条中只罗列了三种，而现实中一共有六种，与宪法对不上的是“街道”、“苏木”、“区公所”。其中街道和区公所前文说到了，是县级行政区的派出机关，都是有法律依据的。严格来说，地区、街道办、区公所既然属于地方政府派出机关，就不应该算作一种行政区划。但是现实中，这些派出机关都承担起了地方政府的功能，具备县级行政区的属性。所以如果你认为他们只是一个政府派出机关的话，不存在仍和问题，但如果你认为她们是一种行政区划的话，那他们就是违宪的。我国行政区划设置的混乱程度由此可见一斑。

“苏木”是少数民族聚集地的区划，无需再深究。所以这一级区划设置也没有太大的问题。

上述3点是对第一款的分析，从第一款的结构来看，宪法规定我国实行“省、县、乡”三级区划体制。

4、第二款：直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

这是对第一款的补充规定。补充了2个方面的重要内容。

（1）补充增加了一个县级行政区。按照第一款的规定，县级行政区一共有四种：自治州、县、自治县、市，第二款又补充了一个区，即市辖区。所以宪法中，县级行政区一共有五种。

（2）补充增加了一个区划级别。按照第一款的规定，可以再分为县级行政区的只有省和自治区，而第二款又加了三个：直辖市、较大的市、自治州。所以宪法里可以往下分为县级行政区的一共就有五种了。其中省、自治区和直辖市这三种都是一级行政区，他们辖县是符合宪法“三级区划体制”，存在问题的是剩下两个：“自治州”和“较大的市”。

按照第一款第二项的规定，“自治州”和“市”比省级行政区低一级，而按照第二款的规定，“自治州”和“较大的市”又可以比县级行政区高一级。这就是说，宪法第二款在省级与县级之间增加了一个区划级别，这就是后来的地级行政区，原来的三级区划体制就变成了四级区划体制。所以这个第二款的规定，其最大的意义在于：规定我国是以三级行政区划为主，以四级行政区划为辅的三、四级混合区划体制。如果我们这样去理解宪法第三十条，那我国现行的四级行政区划体制就能说的通了。

现在顺着这个思路继续分析。根据宪法的规定，“自治州”和“较大的市”可以介于省级与县级之间，其实就是宪法中的第二级行政区。但现实中第二级行政区共有四种：地区、市（地级）、盟、自治州。其中自治州与宪法的规定符合；地区在前文解释过，他是省级政府的派出机关，也是有法律依据的；盟是少数民族聚集地区的建制，数量也少，不深究了；现实这边就剩下普遍存在的“市（地级）”这个地级区。同时在宪法规定中，还有个“较大的市”不知所表。

5、第三款 自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

这一款很好理解，其实宪法中还有一个“民族乡”，按理也应属于民族自治地方。而现行的行政区划中，民族自治地方却远不止这几类，其他还有盟、旗、自治旗、苏木，这四种区划单位在宪法中是找不到依据的。但结合我国的民族区域自治政策，我们可以从扩大解释的角度上，勉强接受盟、旗、自治旗、苏木有宪法依据的观点。

下面我们把实际行政区划设置和宪法规定的行政区划设置对比总结下：

上表中共有8个与宪法不一致的地方：其中第2、4、5、8个，是属于少数民族区域自治的内容，按扩大解释可以说通；第6、7个，现实中仅存一个，就不深究了；第3个是现实中没有设置县级的自治州，这些问题都不大。真正存在大问题的是第1个，即宪法中的“较大的市”和现实中的“地级市”，这二者到底能不能对等？

若能直接对等，就可完美解决“市（地级）”的宪法依据问题，但是有部分学者分析认为，这二者并不能完全对等，于是就有了“地级市违宪”这个观点。

那么为什么有些学者会认为“较大的市”和“地级市”不能对等呢？“地级市违宪”的观点到底正不正确呢？限于篇幅，这些问题将在下一篇文章重点解读。

在新中国历史上，国家为促进经济发展、提高城市管理水平，曾采用过多种方式，对城市、地区进行“升级”，提高部分城市在经济社会管理上的自主权。如“计划单列市”、“副省级城市”、“国家级开发区”等等，由于这种“升级”主要依靠的是行政手段，所以称为“城市行政分级制度”，这与宪法或法律对城市进行区划分级是有本质区别的。

后文将从“地级市到底违不违宪”的问题展开，全面解读我国的“城市行政分级”制度。诸如：高新区或开发区与市辖区到底是什么关系？计划单列市还存不存在？副省级市的哪些领导级别高了？等等都是下一篇文章将一一解决的问题。

 

 

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